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吉安市山林权属纠纷现状与对策
来源:吉安政法网  发布时间:2018-08-13

  山林权属纠纷是指公民、法人或者其他组织之间因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。随着经济社会的发展,农村土地、山林资源愈来愈显得珍贵。土地的升值,经济利益的驱动,不断引发土地、山林权属纠纷,已成为一大社会不稳定因素。

  一、山林权属纠纷现状

  吉安市位于江西省中西部,赣江中游,罗霄山脉中段,辖2区1市10县,人口530.4万。以山地、丘陵为主,海拔50—142.1米,南北、东西长约各208公里,国土面积25285.05平方公里,素有“七山半水两分田,半分道路和庄园”之说,林业用地面积2600万亩,占全市国土面积的68.6%,森林植被茂盛,为南方重点林区之一。

  长期以来,吉安市山林权属争议调处工作受到各级党委、政府的高度重视,各地职能部门积极调处, 化解了大量纠纷,为促进经济发展,维护社会稳定,建设和谐吉安发挥了积极作用。2004年,遂川县纳入全省首批集体林权改革试点单位,开启了全市集体林权制度的改革大戏。随着全市集体林权制度改革的深化和山林确权、发证的到位,山林使用权基本固化到千家万户,极大地调动了林农参与林业生产的积极性,但也触及了利益格局的大调整,旧体制中潜藏的深层次问题逐渐暴露,新的矛盾不断显现,山林权属争议明显增加。据林改拼图接界反映,全市25条县际行政线的跨县际争议1420起,涉及面积约5.5万亩,其中拼图重叠1109起、漏勾31起,已确认纠纷山91起,大量重叠、漏勾、错勾有待确认。另据市山调办2018年6月的台帐反映,全市有存量山林权属纠纷共计553起、争议面积超过10万亩(其中:跨省2起、争议面积1400亩,跨设区市34起、争议面积约11560亩,跨县215起、争议面积约42260亩,县内302起、争议面积约55200亩)。2012—2018年间,仅市山调办调处跨县山林权属争议共计18起,其中协商调解12起、行政调处6起。调处案件中行政复议3起,进入司法诉讼2起。同时市、县(市、区)的涉林纠纷信访量也较多,仅2017年市山调办接待群众涉林纠纷来访55起,处理来件12宗。

  二、山林权属纠纷的特点

  一是县际线上山林争议较多,难以确权。仅安福—永新县际线上山林争议就多达1005起、面积约5万亩,经多次组织排查,仅有19起被发证,面积1106.55亩,20宗经协商被确认,面积1067.1亩,大量争议尚难以“揭盖”,至今没法确权。

  二是涉及利益大,面广人多。由于林地(山林)在市场经济中蕴藏着巨大的经济利益,导致不同的村组之间、同一村不同组之间、村组集体与国有林场之间、村组集体内部个人与个人之间,或个人与村组集体之间彼此争“权”夺利,纷争四起,且涉及的面广、人数多,少则几十人、上百人,多则整个村子的群众全部出动,男女老少齐上阵。有的案件还未经政府处理,或未经法院判决,就有群众集体信访、上访,无端生事,扩大事态,甚至发生斗殴伤人事件。

  三是处理时间长、循环往复。山林权属纠纷形成原因错综复杂,调查取证困难,处理时间长。确权阶段一般需90日或更长时间才能作出裁决(大多为1-2年以上);对山林权属纠纷裁决后的处理救济途径可分为四个环节,即上级政府的行政复议、一审法院行政诉讼、二审法院行政诉讼、最高院行政诉讼。只要当事人对裁决不服,自接到裁决书之日始的60日内可以申请行政复议,复议期限为90日;对行政复议决定不服,自接到决定书之日始15日内可提起行政诉讼;一审期限为6个月、二审期限为3个月,仍不服,还可向最高院提起诉讼。只要程序认定不符或实体内容撤销,任何一个环节均可打回重新审理或重新作出处理决定,重走一遍。一旦要将山林权属纠纷的处理程序全部走完,至少需要2-3年的时间,可谓劳神劳力又伤财。有的案件政府作出处理决定,反复被撤销,又反复重作,循环往复、周而复始,许多案件10多年都仍未了结。

  三、山林权属纠纷的成因

  (一)历史原因。建国后,我国的行政区划多次变更,定标划界时,有的没有到现场实地勘测,界线模糊不清,没有永久性标志,造成山林四至界限不明确,留下后遗症。如井冈山市、青原区、永新县、泰和县等跨县边界争议十分突出的问题。土改时期,对解放以前长期没有解决的山林纠纷,没有颁发土地证。合作化以前,属于私有的山林,原业主迁居(或嫁娶)外地,把山林带到迁入地,有的未办理户口迁移和土地过拨手续,造成迁入地和迁出地之间的山林权属纠纷。“四固定”、人民公社时期,“一大二公、三级所有”造成山权与林权分属不同的生产队所有,形成山权与林权不统一。加之部分乡镇、村组分撤并合,造成山场权属 “一山多主”或界址模糊不清,而引发大量纠纷。一些插花山在80年代林业“三定”时未得到权属落实,当事人持有土地证没有到异地确权发证,而山林被山场坐落地的村、组或个人所划分,现在要求确权而引发争议。

  (二)政策原因。建国以来,我国进行了五次阶段性的山林确权过程(土改、合作化、“四固定”、“三定”、林改),随着政策的变动,使得山林权属相应变动。在我国改革开放前,因山林价值不高,大锅饭体制,粗放经营,甚或根本不管理而产生界址模糊。改革开放后,山林经济利益突显,价值越来越高,群众便开始争山、争林,从而引发纠纷。如“大跃进”时期,当时划给国有林场大面积的荒山,有的只有口头协议,经过林场多年的努力,原有荒山已郁闭成林,即将产生效益,一些群众便借口落实政策,向国有林场争山要林。林业“三定”时期,由于过于仓促,一些地方在承包经营方案和各种责任制还很不完善的情况下,便匆忙将山林划分到户,由于树难均、界不清,使一些地方乡、村、组之间,户与户之间纠纷不断发生。2005年开始的林业产权制度改革,相当一部分乡、村、组之间山林权属界址没有得到具体落实,加之时间紧、任务重、技术人手缺,后期赶进度、追求指标,一些地方采取图纸分山,埋下或潜藏了大量隐患。

  (三)管理和技术原因。一方面,建国以来的五次山林确权工作不同程度存在着管理上的疏漏。“土改”时期四至不清、面积不符现象比较突出。“合作化”时期,除查田定产登记册外,没有填具单独的山林权属资料。“四固定”时期山林确权基本上都是指山为界,普遍没有文字记载,加之文革影响,资料散失。林业“三定”时期,由于时间仓促,人手紧缺,工作量大,涉及面广,加之填证人员多为农村干部,文化素质参差不齐,致使发证工作比较粗糙。林改时,因过于理想化,考核指标“一刀切”,分山有所脱离实际,埋下不少纠纷隐患。另一方面,由于条件所限,新中国历史上几次大的山林确权工作都没有使用地形图标注,林改时以图分山与实地不符,加之划界误差引起纷争。技术手段的落后或精确度不够也是造成山林权属纠纷频发的一个重要原因。2007年完成的林权主体改革,由于林权证登记和拼图工作没有进一步完善和变更,造成错证、漏登现象普遍。

  (四)人为因素。一是由于工作人员素质不一,工作不够仔细,林权证填发混乱、不规范,造成一山多证、有山无证,面积与“四至” 范围的表述含糊不清或不准确,甚至张冠李戴、重叠交叉,山权与林权区分不清楚,从而引发纠纷。二是对山场不重视、不过问,界标逐惭灭失,或因长期生产经营活动,界标自然毁损或人为损毁,导致山界模糊不清而难以确定。三是蓄意侵占对方山林,故意毁坏界碑,造成山界难以确定而发生纠纷。四是宗族势力使然,以大欺小、恃强凌弱,通过种种借口推翻原有协议或伪造证据、故意侵占他人山林或拒不执行政府裁决、法院判决而引发纠纷。

  (五)利益驱使。山林权属之争,实际上是利益之争。一方面,随着市场经济秩序的逐步建立,市场的合理资源配置作用,极大地提高了林地的经济效益,发展林业产业已成为一些农村地区的支柱产业或把山场当作致富脱贫的良药,因林地而引发各种经济利益的冲突不可避免地上升。另一方面,由于城镇开发、项目建设,政府征收大量的农民集体所有土地(包括林地)。有些林地在征收前并未被开发,农民获得的经济利益小或不产生经济效益,没人经营管理,也不发生林地所有权纠纷。林地一旦被征收,林地价格和征地补偿比以前高出许多倍,受利益驱使,一些原本没有纠纷的林地,人为地制造纠纷。

  四、当前农村山林权属纠纷调处存在的主要问题

  (一)查证难度大。解放后,土地、山林权属政策多次变革,历史上权属登记、划界工作的粗放,权属纠纷多有双方都无权属凭证的,也有双方权属凭证重复登记的。特别“三定”时期,存在工作粗糙,闭门造册,四至填写不清或表述不准,甚至将政府盖章的空白表发放村民自我填写,未能及时收回,至今还有部分空白表散落村民手里。加之档案管理较乱,有的凭证早已遗失,普遍存在权属证书难界定,当时的现场界限难寻、当时的证人难找、证据链难连等问题。林改时依据“三定”权证换发,加之林改时间紧、任务重,确权登记粗糙马虎,大量潜藏隐患进一步延续,相当一部分新发的林权证根本没有上山指界,接界人也没有相互对界签字,有些被人代签,造成界址争议时调查取证异常困难。

  (二)调处难度大。山林权属纠纷属双方当事人财产利益纷争,是民事财产纠纷范畴。依据相关法律规定,必须依权限先行由各级人民政府进行处理,对行政裁决和行政复议决定不服的,当事人才可以向法院提起行政诉讼。人民法院只对政府的该行政行为作出维持或者撤销的处理,而不能对纠纷的权属实体作出处分,一旦复议机关或者一审、二审法院作出撤销该行政行为,必须判决作出该行政行为的人民政府对该权属纠纷重新作出处理决定。于是周而复始,不断循环,相当部分土地、山林权属纠纷经过十年甚至二十多年尚未解决。政府处于无奈,纠纷当事人不堪重负。

  (三)生效“决定”或“判决” 执行难。政府的“处理决定”或人民法院的“判决”文书往往难以令双方当事人都满意。或是一方欢喜一方愁,或是双方都认为没有得到自己所期待的结果,进而迁怒于政府和法院,认为偏袒了对方。同时,由于农村山林土地纠纷主体的群众性突出,村民法制观念淡薄,“法不治众”思想严重,在调处纠纷中不寻求合法的程序解决问题。有的纠纷早已经过“处理”或“判决”,村民不按规定的法律程序解决争端,对政府的处理决定不履行、不申请复议、不提起诉讼,对人民法院的判决不履行、不上诉,处理文书生效后,当事人仍拒绝履行,势力大的一方往往强行霸占山场,或以各种方式阻扰另一方当事人上山经营。有的个别当事人因其内部不团结、派性严重,对达成的调解协议不认可。有的村民组织群众上访,有的村民则组织群众对抗,而执行部门的强制执行力度不够,导致人民政府和人民法院的生效法律文书成为一纸空文。

  (四)本位主义思想作祟。针对林改接界拼图的各类跨界重叠山场,未经排查或与另一方沟通,往往仅凭辖区当事人的所谓“依据”或一纸证明而单方确权、发证。有的甚至对经排查已确认的争议山场仍然单方确权发证,误导当事人(村组、村民)视为争议山场归其所有,进而“依证”大胆进行采伐作业或从事其它活动。以致争议发生后,已发证当事人有恃无恐,排斥上级开展纠纷调查,造成撤销错证根本无法执行,增加了调处难度。

  (五)职能主体还未理顺。上世纪90年代初,在林业部门设立了山林权属争议办公室,主要承担山林权属争议的调处工作。2014年6月,省委、省政府下发了《关于市、县(市、区)政府职能转变和机构改革的意见》(赣发〔2014〕16号),明确“将房屋登记、林地登记、土地登记的职责整合,由国土资源部门承担”。同年9月,省编办印发《江西省机构编制委员会办公室关于整合不动产登记职责的通知》(赣编办发〔2014〕53号),明确规定“制定不动产权属争议的调处政策,会同有关部门负责跨设区市及重大不动产权属争议调处”为国土部门职责。2015年11月,市政府参照省编办文件印发了《吉安市国土资源局(吉安市不动产登记局)主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(吉府办发[2015]38号),明确规定:市国土资源局负责“制定不动产权属争议的调处规范性文件,会同有关部门负责跨县(市、区)及本级管理的不动产权属争议调处工作”。市林业局负责“调处合同纠纷,协同市国土资源局调处权属纠纷”。 随着不动产登记局的成立,林权争议调处主体发生了重大调整,国土资源局成为了山林争议调处的法定主体。2016年9月,省编委批复同意省林业厅将省人民政府调解处理山林权属争议办公室更名为“经济林管理处”,并挂“江西省林业厅油茶产业发展办公室”。 2018年7月,省委办公厅、省政府办公厅《印发〈关于全面推行林长制意见〉的通知》(赣办字[2018]31号),明确规定,省国土资源厅负责组织实施林权登记发证、林权争议调处工作。为此,市林业局多次向市政府请示参照省里做法,理顺林权争议调处职能主体,一直无下文。目前,山林争议调处职能主体一直未能理顺。国土资源部门仅接收了颁发证工作,对山林权属纠纷调处与确权工作一直不愿承接。针对全市大量的山林权属纠纷,市、县(区)山调办不得不按照政府批示,继续承担山林权属纠纷的调解工作。但由于法定职能主体身份的改变,以至市政府屡遭行政诉讼成为被告。不受理,申请人诉告不作为,受理又被申请人诉之乱作为,工作极为尴尬。

  (六)基层调处队伍专业技能不足。各地乡(镇)政府为妥善调处山林权属纠纷花了很多心思、想了不少办法。但由于基层调处工作人员流动性较大,且大多缺乏相应的法律知识和调解专业知识,在调处工作中有的违反办案程序,致使调处程序违法;有的在各方当事人提供多个相抵触的证据时,不能按照证据使用规则一一认定或排除,致使认定事实错误或模糊;有的在接到纠纷调处申请后,不知从何入手,只能模棱两可,草草了事,作“和稀泥”的调解,或者直接将矛盾上交,难以说服群众,影响了政府公信力。

  五、解决山林权属纠纷的对策及建议

  (一)加强组织领导,分级负责。各级党委政府、各有关职能部门要充分认识山林纠纷调处工作的重要性、复杂性和艰巨性、长期性,高度重视山林权属纠纷调处工作,把山林纠纷调处工作作为维护社会安定团结、加强基层平安建设的一项重要工作来抓,努力把山林权属纠纷的不稳定因素降到最低。调整充实山林权属纠纷调处工作领导小组,在国土资源部门设立调处办公室。主要领导要经常过问山林纠纷调处工作开展情况,及时掌握工作动态,对可能影响本地区本部门社会稳定的重大山林纠纷,分管领导带头深入实际,认真化解矛盾,及时解决问题。建立起一把手负总责,分管领导专门抓,专门班子具体抓的工作格局。认真落实“分级负责”责任制,切实做到乡内纠纷不出乡,县内纠纷不出县,跨县纠纷不出市,一级抓一级,一级对一级负责,常抓不懈,做到纠纷发生时能及时制止和协调解决,没有纠纷时能够防患于未然。各级政府要进一步加大对山林纠纷调处工作的督查力度,并对督查情况进行通报。对工作主动、成绩突出的,总结经验,面上推广;对工作滞后、调处不力出现问题的,公开曝光,通报批评;对重大山林权属纠纷,要挂牌督办,并限期解决。

  (二)理顺职能主体,完善调处法规。根据省委办公厅、省政府办公厅和省编办文件精神,林权争议调处为国土部门的职责。建议在机构改革中统筹兼顾,正本清源,将山林权属纠纷调处职能归位于主体。同时,现行调处山林权属争议所依据的《中华人民共和国森林法》、《林木林地权属争议处理办法》和《江西省山林权属争议调查处理办法》,面对新的历史条件,有些规定对大量复杂的山林权属争议往往缺乏有效的指导性,甚至存在相互矛盾与冲突,造成调处认识上的模糊和分歧,建议在职能主体理顺后,积极组织开展山林权属纠纷调处工作的调研,出台新的山林权属纠纷调处办法,以利纠纷的调处。

  (三)建立健全调处网络,强化调处力度。山林纠纷涉及范围广,原因错综复杂,尽量减少或杜绝山林纠纷的发生,是一项复杂而艰巨的社会系统工程。各级党政领导要把此项工作纳入议事日程,在现有的基础上,尽快建立健全县、乡、村三级调处组织网络,配齐人员,落实工作经费,纳入目标管理,使该项工作真正落到实处。要积极与边界市、县、乡、村共同成立边界纠纷协调组织,开展睦邻友好活动,携手调处边界山林纠纷。

  (四)明晰山林权属,维护合法权益。根据吉安市人民政府办公室《关于认真做好新颁林权证复核工作的通知》(吉府办字[2008]113号)文件精神,县、乡林改办要建立健全“林改”颁证纠错机制,做到有错必纠,县(市、区)政府对单方颁证或错发的林权证予以收回并注销,不动产登记局依据复核纠正事实重新核发不动产登记证,切实维护林权人的合法权益。凡国有山林,一律以国有林场提供的批文、协议协约、赠送书等有关证据,或自划定、赠送以来经营管理情况予以确认权属,任何村组或个人不得侵犯其合法权益;凡乡镇集体经营的山林、水库,归属一律以现有合法有效的权属凭证或经营事实为依据,维护乡镇集体经营,对划归乡镇集体之前的历史归属一律不予认定。国、村联营山场要严格按照协议或合同约定,维护国、村合作经营。

  (五)开展专项治理,提高调处纠纷效能。各级政府要加强对山林纠纷调处工作的领导,林业、国土等主管部门要与公、检、法、司等机关密切配合,进一步加大农村法制教育和道德教育力度,制定相应章程、公约。积极向群众宣传法律、法规和政策,增强群众的法治意识。在“防”字上下功夫,教育干部和群众,遵纪守法,克服本位主义、无政府主义和封建宗族思想,顾大局、讲团结、守纪律,本着公正、公平、合理的原则,互谅互让,妥善协商调处。对那些蓄意制造纠纷,挑起事端,扩大事态的,扇动群众上访,纠集人员进行械斗、搞打、砸、抢、抄、烧的要依法给予严厉打击,必要的时候要追究当事人的刑事责任。要加大强制执行的工作力度。对人民政府、人民法院的生效处理决定或判决,纠纷当事人拒不执行的,按照法定程序,向人民法院提出申请,组织力量栽桩定界,予以强制执行。对无故阻碍执行的严肃给予处罚,对触犯法律的由司法机关依法追究刑事责任,确保生效处理决定或判决得以全面履行。要加大培训力度,努力提高干部的法律意识和依法办事能力,培养一批“知识型”、“业务型”的调处骨干,促进调处工作的规范化,提高依法调处水平。要深入基层,开展调查研究,及时掌握信息、发现苗头,消除隐患,减少纠纷的发生,防止纠纷扩展。要强化保障,将山林纠纷调处工作经费纳入各级财政预算。

  (六)把握原则,依法调处。在山林权属纠纷调处时,坚持依法、公平、公正原则。坚持以事实为依据,以法律为准绳,依法定性、依法调处,科学采证,尊重历史、尊重事实、注重现状,驳回无理要求,支持合法主张。坚持主动协商、着重调解原则。在调处工作中,采取积极疏导的方式,明晰法理,兼顾双方当事人利益,促进双方当事人协商解决,在双方自愿的基础上达成协议。对有争议的山林权属纠纷案件,当事人拒绝调解或经反复调解未果而向政府提出确权申请时,政府应依法立案确权。(吉安市矛盾纠纷联合调处中心)